【摘要】新中国成立以来我国职业教育学生就业政策经历了“统包统分”、逐步转向自主择业、规范市场就业、推动高质量充分就业四个阶段。在历史制度主义分析框架中，经济体制转型、集权政治体制以及社会“重文轻术”观念均深刻影响了职业教育学生就业政策的制定和实施；政策呈现的路径依赖主要基于政府的成本收益计算；其变迁动力主要为优化人力资本配置、顺应突发社会变动、原有政策失灵。在今后的政策变革中，应主动将政策顶层设计内嵌于宏观环境之下，理性选择“路径依赖”，避免低效盲从，同时，促进政策决策理念转型，创新“多元治理”和“开放决策”。

【关键词】 就业政策；历史制度主义；职业教育；制度变迁

【引用格式】童小晨，刘传斌，刘晓.我国职业教育学生就业政策变迁与未来走向 ——基于历史制度主义视角的分析[J].中国职业技术教育，2025（16）：65-73.

一、问题的提出

自我国高等教育扩招以来，高校毕业生就业问题逐渐成为社会热点问题。尤其在2019年我国迈入高等教育普及化阶段后，我国青年就业压力愈发严重，青年失业问题日益突出。职业教育毕业生是就业青年的一大主体，即使在2022—2024年我国中等职业学校和高等职业学校毕业生就业落实率均为九成以上，但仍存在就业质量问题凸显、“技能错配”现象突出等现实问题。无论是青年失业问题还是就业质量问题，均涉及相关就业政策。

而在学术领域，当前研究职业教育学生就业政策的研究成果较少，学界多围绕我国高校毕业生就业政策展开讨论，这为职业教育学生就业政策变迁研究提供了一定的启发与思考。在研究内容上，有学者对高校毕业生就业政策变迁的价值取向进行剖析，论证政策价值取向变迁的历史必然性；有学者从高校毕业生就业政策中核心利益相关者的利益博弈入手，分析政策变迁的动力机制和趋向；有学者利用政策工具进行政策文本量化分析，发现现有政策工具与人力资源管理环节之间匹配性不足问题。在研究视角上，多数采用支持联盟框架和历史制度主义作为理论工具分析政策变迁。已有研究强调政策变迁是政策利益主体间利益博弈的结果，分析了政策变迁与历史发展宏观环境变化的必然性，并具体指出当前政策工具与劳动力市场需求不匹配的问题，为职业教育学生就业政策回顾与展望提供具体关照维度。但现有研究仍存在以下几点不足：首先，多偏向简单的政策变迁阶段描述，暂未对高校毕业生政策变迁逻辑进行深入分析；其次，鲜有文献结合当下产业结构升级优化、高质量充分就业、共同富裕等国家发展战略对今后政策变迁走向与落实作具体展开；最后，已有研究缺少对职业教育学生就业政策研究的针对性，且在具体政策制定与实施上，多采用“高校毕业生”这一表述，将职业教育学生就业政策模糊地囊括在普通教育就业政策中，忽视了职业教育学生就业政策的特殊性。在理论工具的选择上，历史制度主义强调政策的动态性，其深层结构、路径依赖和动力机制的分析框架覆盖宏观、中观、微观三个层面，能够全面解释政策变迁的因果并为政策发展提供思考。在以上研究现状与述评基础上，本研究从历史制度主义视角切入，并援引其理论，在具体教育历史背景下对新中国成立以来我国职业教育学生就业政策文本和实践进行分析，探究其变迁脉络、结构与逻辑，同时结合当下我国发展特征与需求，提出职业教育学生就业政策改进具体实践策略。

二、理论视角：历史制度主义的分析框架

历史制度主义（Historical Institutionalism）的基本观点为最初的制度或政策制定将持续影响未来的政策走向，并起决定性作用，即政策的“路径依赖”，但同时由于内外界不断增加的压力，会造成制度的均衡断裂从而引发制度变迁。基于结构主义和理性主义的理论模型，历史制度主义为解释制度变迁过程中出现的稳定渐变和重大变迁现象，建构了间断-平衡（punctuated-equilibrium）的分析框架，分别从宏观因素、路径依赖和动力机制对制度变迁进行分析，涵盖宏观结构、中观制度本身和微观行动者三个维度。旨在通过分析制度背后的宏观“基本因素”构建微观行动者之间的博弈模型，使中观制度的“基本因素”与制度变迁现象建立逻辑联系。

历史制度主义的分析框架包含三个层面的分析。一是深层结构分析。主要是从宏观层面寻找具有普遍意义的影响制度变迁的背景因素，用以解释制度生成与演变，可被概念化为政治体制、经济体制和文化观念。二是路径依赖分析。主要是从中观层面分析制度的持续与发展对制度的设置成本、退出成本进行博弈后，继续先前似乎合理的选择，获得回报递增，形成正反馈或自我增强的过程。三是动力机制分析。主要是从微观行动者层面分析各主体之间的权力不对称性，使其能够将对政策的偏好强加于其他人从而得到预期的政策形态，成为政策变迁的内在动力。政策变迁路径常见为制度微调、制度置换、制度转换、制度断裂四种变迁类型，前三种在同一制度框架下进行缓慢演变，第四种是新旧制度之间的彻底决裂。分析框架如图1所示。

三、职业教育学生就业政策的历史逻辑

历史是动态发展的，根据政策演变的关键节点对新中国成立以来我国职业教育学生就业政策进行划分，可分为“统包统分”阶段（1949—1984年）、转向自我择业阶段（1985—2001年）、规范市场就业阶段（2002—2021年）和推动高质量充分就业阶段（2022年至今）。

（一）“统包统分”阶段（1949—1984年）

1.1949—1965年：遵循学用一致原则分配就业

新中国成立后，百废待兴，为恢复经济和民生，第一次全国教育工作会议明确指出中等学校着重向中等技术学校发展。1953年《关于中等专业学校毕业生分配工作的指示》规定，由各层级业务部门领导的学校自行分配毕业生工作，1954年《中等专业学校章程》再次明确这一规定。1963年《关于改进中等专业学校招生工作和毕业生分配工作的意见的通知》增加见习要求，要求毕业生须按规定参与见习，期满后再正式确立工作。这一时期，职业教育毕业生的分配工作主要由教育部、劳动部负责，贯彻学用一致原则，综合考察毕业生学业成绩、所学科系、政治情况等实行统筹安排。

2.1966—1984年：职业学校毕业生根据个人意愿推荐就业，中专毕业生仍包分配

1977年，国家恢复高考和统一分配制度，我国人才培养工作逐步回到正轨，就业分配开始注重毕业生个人意愿。1980年开始，新举办的职业技术学校的就业不再采用统一分配的办法，而是由劳动部门推荐，经用人单位考核后择优录用或自由择业。城镇职业中学的毕业生也遵循上述规定。农村职业学校毕业生则由社队安排，择优录用为各种技术人员。中专毕业生仍由各部门、地区自行分配，国家根据需要进行名额调剂。

（二）转向自主择业阶段（1985—2001年）

1.1985—1992年：开始实行岗位技能考核合格证书制度，逐步取消毕业生分配制度

自1985年起，中共中央为增强职业教育吸引力并改变人们对于职业教育的刻板印象，提出职业教育就业政策遵循“先培训，后就业”的原则，招聘时必须先从专业对口的各类职业技术学校毕业生中择优录取，并开始强调岗位技能考核合格证书。1987年，《关于全国职业技术教育工作会议情况报告的通知》提出改革技工学校和中等专业学校毕业生分配制度，从“统包统分”转向“三结合”就业方针，逐步将计划分配就业制度转变为社会选择就业。

2.1993—2001年：毕业生自主择业制度确立

1993年，《中国教育改革和发展纲要》（以下简称《纲要》）的发布标志着我国职业教育毕业生自主择业制度的完全确立。为适应社会主义市场经济发展对人才流动的需求，《纲要》要求对技工学校、中等专业学校和高等学校的毕业生就业制度进行改革，从国家出资培养学生并分配工作，过渡至学生自缴学费上学，毕业后“自主择业”制度，逐步推行并落实学校与用人单位“供需见面”、毕业生与用人单位“双向选择”的就业模式。在相应配套措施上，要求职业学校建立专门机构负责就业指导工作，掌握生源与劳动力市场供需情况并开展预测，在教育与就业之间建立紧密联系。

该阶段改革的另一突出贡献是将就业制度改革重心逐步从人才培养后端转向人才培养前端，职业教育人才培养过程中的就业导向开始凸显。1996年，劳动部发布《技工学校“九五”时期改革与发展实施计划》，旨在加强技工学校教育与劳动力市场之间的衔接，要求学校在深入劳动力市场需求调查基础上，结合国家产业政策和地区经济发展要求，对办学方向和专业设置进行调整。基于教育的滞后性特点，1999年《面向21世纪教育振兴行动计划》为使毕业生适应未来产业经济发展需求，要求中等职业教育改革专业和课程结构，实行弹性选课制度等以提高人才培养质量。经过这一时期一系列大刀阔斧的改革，我国于2001年建成了集教育、管理、指导和服务于一体的毕业生就业指导和服务体系。

（三）规范市场就业阶段（2002—2021年）

1.2002—2007年：要求“持证上岗”，鼓励自主创业

2002年，《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》明确了“持证上岗”的就业政策，并鼓励毕业生多渠道就业或自主创业。在人事制度上，大力推行劳动预备制和就业准入制，对于国家规定实行就业准入制度的职业，从业人员须取得相应的职业资格证书和学历证书或职业培训合格证；在就业服务上，从创业教育、就业信息化服务、人才流动政策等方面入手，配套工商税务部门及金融机构的优惠政策，创新国内外职业学校或机构合作办学、促进毕业生就业工程、企业合办订单班等人才培养机制，解决就业流向不平衡和就业难问题；在就业保障上，则将充分就业程度、就业质量、就业水平层次等作为衡量职业学校办学水平和学校考核的重要指标之一，并落实到学校领导干部政绩考核上。

2.2008—2021年：强化人才培养就业导向，营造公平就业环境

2008年金融危机爆发，对我国经济造成负面影响，职业教育以就业为导向，深化教育教学改革，以积极应对金融危机对就业形势带来的不利影响。这一时期职业教育就业政策改革侧重依托创业带动就业、多渠道扩大就业容量、深化职业教育教学改革、创新人才培养模式、营造公平就业环境。2008年，教育部《关于进一步深化中等职业教育教学改革的若干意见》倡导通过教学内容、教学方法等改革，形成就业导向的课程体系，推动职业教育教学从学科本位转向能力本位；引入行业组织对实践实训进行指导，落实顶岗实习，突出“做中学、做中教”的职业教育教学特色。在人才培养模式上，坚持校企合作、工学结合的原则，创新委托培养、定向培养、订单培养、现代学徒制等职业教育人才培养模式机制，加强职业教育与就业市场联系，提高人才培养质量、就业率、创业能力和就业质量。在创业教育上，要求将创新创业教育贯彻人才培养全过程，加大对职业教育毕业生创业支持力度，促进创业带动就业。同时，重视营造平等就业环境，2019年《国家职业教育改革实施方案》明确规定“推进职业教育公平发展，确保所有群体，尤其是农村和贫困地区的学生，享有平等的就业机会，减少地区和社会阶层之间的就业差距”，要求各级人民政府和用人单位积极创造就业公平环境。

（四）推动高质量充分就业阶段（2022年至今）

2022年，习近平总书记在党的二十大报告中首次提出“强化就业优先政策，健全就业促进机制，促进高质量充分就业”。“高质量充分就业”成为今后这段时期就业工作的总纲领。在职业教育领域的具体推进可见于2022年《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》、2024年《中共中央 国务院关于实施就业优先战略促进高质量充分就业的意见》等政策文件中，核心要义为职前融入职业生涯教育、职中拓宽毕业生成长渠道、职后健全终身职业技能培训制度，进而推进职业教育与就业市场深度融合，鼓励企业参与职业教育课程开发，完善产学研一体化就业机制，促进毕业生高质量充分就业。

四、职业教育学生就业政策变迁的制度逻辑

我国职业教育学生就业政策在不断变革的时代洪流中持续演化，在深层结构、动力机制和路径依赖等多重作用下，其政策体系不断修正完善，形成特定的内在制度逻辑。

（一）职业教育学生就业政策的“深层结构”分析

政策的选择与变迁内嵌于社会宏观结构之中，职业教育学生就业政策的变迁与所处历史时期社会宏观制度背景蕴含的外生性变量存在耦合关联。

1.经济体制转型和产业结构调整要求调整职业教育人才培养结构与配置

一是经济体制转型影响职业教育毕业生就业分配。新中国成立后，我国实行计划经济，其运行方式是国家统一调配资源，进行指令性计划调控，中等专业学校、技工学校、高等学校等国家计划招生的毕业生就业实行“统包统分”，国家统一制定调配派遣计划，各地主管部门分层级执行落实毕业生分配计划，保障全国范围内各地区各行业各部门对人才的需要。随着改革开放深入推进，国家经济体制从计划经济逐步过渡至社会主义市场经济。此时，计划经济时期的“统包统分”制度出现弊端，难以满足市场经济对技能人才的需求。自20世纪80年代开始，国家将自由竞争机制引入学校，实行多年的个人必须服从国家分配的就业政策渐渐得到解放，毕业生就业政策从学校择优分配转为用人单位择优录取。就业分配政策带来巨大变迁的同时，促进就业的相关帮扶措施也开始出现并日臻完善。1990年，国家教委颁发的《省级重点职业高级中学的标准》首次提到，要积极开展职业指导，采取有效措施，帮助学生正确选择职业，推荐或协助就业。此后，有关就业政策的重点均转为就业促进政策并分类深化完善。

二是产业结构调整要求优化配置职业教育毕业生。职业教育是与产业发展联系最为紧密的教育类型，为产业结构优化调整提供不同层次类型的技术技能人才。新中国成立之初，我国产业结构以农业为主，工业基础薄弱，服务业发展滞后，为不断壮大产业规模、完善产业体系、丰富产业门类，亟须职业教育短时间内培养足量且多样的技术人才对产业发展进行直接补给。1949年到1978年之间，为尽早摆脱贫穷落后的孱弱经济现状，依托当时仅有的零碎现代工业，我国选择了优先发展工业的道路，发挥社会主义制度优势，在20多年内形成了独立完整的工业体系并成功迈入工业化国家行列。在此期间，职业教育专业设置由国家发展需要、科学技术发展水平和学校条件决定，对毕业生就业采用包分配的方法，为的是能快速培养支撑产业优化调整的专门人才。以中等专业学校为例，1963年教育部发布《关于颁发<中等专业学校专业目录>的通知》，其专业目录共分8科，含348个专业，其中工科专业为242个，约占专业总数的70%。改革开放后，随着经济建设的“拨乱反正”，服务业获得发展土壤，1978—2000年，第三产业占国民经济比重由24%调整至38.9%。此时第三产业对人才需求也不断攀升，为实现人才资源的优化配置，职业教育学生就业政策不得不开始转向自由择业，由市场进行主导。

2.政治体制保障政策顺利变迁，职业教育类型属性要求扩大市场话语权

我国职业教育制度的确立与执行均由政府主导。新中国成立后，在政府领导下，我国职业教育从普通教育的附属品逐渐发展成为与普通教育具有同等地位的类型教育，并形成了世界上规模最大的职业教育体系。

第一，我国的政治体制赋予职业教育就业政策变迁强有力的权力和资源支撑。我国政治体制是民主集中制，中国共产党的先进性、广泛代表性使其成为国家和社会政治体制的核心，这一结构使政策变迁呈现政府主导下“自上而下”的强制性特点，其政治效应及资源聚集效能带动社会组织能力，使新制度强制合法并实现资源的帕累托改进。职业教育学生就业分配政策的执行涉及教育部门、人事部门等，在国家中央和地方政府等权力机构的合力支持下发挥了政治体制优势，故能够在短时间内对毕业生的分配派遣工作进行高效执行。第二，职业教育人才培养的开放性呼唤职业教育学生就业政策的社会主体多元参与。从市场参与程度分析政策变迁路径， 1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》首次提出“先培训，后就业”原则，就业政策制定开始转向需求端导向；1986年《技工学校工作条例》提出 “三结合”就业方针，引入劳动中介提高供需匹配效率；1993年《中国教育改革和发展纲要》确定的“自主择业”“择优录取”制度，进行以就业为导向的教育教学改革，逐步引入企业、行业等市场主体参与毕业生就业，实现职业学校面向市场办学的彻底转型。该演变过程表明，在社会主义市场经济下，我国职业教育学生就业政策的演变终将围绕市场进行，在政策制定层面应合理引入多元市场主体，增大市场的话语权。

3.“重学轻术”的社会观念与发展职业教育之间的冲突推动政策变革

传统观念对职业教育学生就业政策的制定与变革起推动作用。由于我国传统文化中重学术轻技术观念根深蒂固，加之职业教育所招收的生源在文化知识水平上常次于普通教育，因而长久以来，职业教育被看作“次等教育”或“下等教育”，职业教育学生也被贴上差生的标签。2021年，《中国职业教育发展大型问卷调查报告》表明，当前社会大众普遍认为阻碍职业教育发展的最大困难是“社会认可度”，导致职业教育毕业生在就业方面受到不公待遇。国家产业经济发展对技术技能人才的数量与质量有所要求，歧视职业教育的传统观念阻碍个体接受职业教育，二者之间不可调和的矛盾推动职业教育学生就业政策变革，促使决策者通过政策制定来规整、引导职业教育毕业生就业工作。2019年《国家职业教育改革实施方案》、2021年《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》、2022年新修订的《中华人民共和国职业教育法》等一系列国家层面出台的政策法规均在不断强调深化职业教育的类型特色，明确职业教育是和普通教育具有同等地位的教育类型，并多次声明职业教育毕业生在就业、升学、职称评审、职级晋升、定岗薪酬等方面与普通教育享有相同待遇，单位招用人员时应一视同仁。

（二）职业教育学生就业政策的路径依赖分析

路径依赖是对中观层面制度本身路径固化、回报递增的剖析。在广义上，路径依赖指在前一阶段时间里所发生的事情将影响后一阶段可能出现的一系列事件所带来的结果，即先前的政策制定与实施将影响后续政策的变迁情况与方向。在狭义上，路径依赖指前一步沿着特定方向的运动将导致沿着该方向进一步的行动，这是因为当前活动与其他可能选择相比，其相对收益随着时间在上升的同时退出成本也在上扬。因此路径依赖含有回报递增的意味，即政策选择自我增强或正反馈的过程。路径依赖有四个驱动源，分别为高昂的创建或固定成本、学习效应、协作效应以及适应性预期。

首先，高昂的制度创建成本制约后续制度的断裂性变革。政策在最初的制定过程中需集中多方资源，付出高昂成本。政策制定程序通常为通过深度调研、研究、起草文本等，多次修改后提交决策机构进行审议投票，之后再经过相关修订、试行等程序使得政策得以正式确立并实施。具体实施过程中还需各层级政府、部门制定实施计划与细则，多部门合作并厘定各自相关职责，完善一系列配套措施予以辅助，保证政策能够顺利进行。政策创建所覆盖的高昂人力、物力等成本促使其后政策的制定与实施优先遵循原先的政策路径，对已有的政策积淀成本进行分摊，降低政策单位成本，从而增加相似政策的出台，呈现规模效应，阻碍政策重大变迁的出现。

其次，学习效应提升政策效力，降低政策成本。学习效应是指随着政策的实践与不断反馈，国家与各级执行部门根据经验对政策的实施细则进行相应的细化、修正与完善，提高政策的实施效率。政策实施的时间越久，其在实施范围内的普及程度则呈上升趋势，推动了人们对政策的接受、认同进程。在大众普遍认可的基础上推行政策，能够有力降低政策的实施成本。获得以上学习效应带来的正反馈后，政策演进将倾向于沿着固定路径进行。

再次，协作效应构成的政策共同体增加了政策转换成本。协作效应是指政策的施行并非独立开展，而是将带动所需配套措施的制定与实施，形成共生共荣的政策网络体系，涉及的多方利益相关者构成利益共同体。我国职业教育学生就业政策从“统包统分”逐步过渡至 “自主择业”的过程中，配套的劳动、人事、工资制度、教育体制等制度改革也提上了日程。以教育体制改革为例，学校相继通过开设职业指导课程、建立职业指导机构、培养职业指导教师、开展劳动市场供需调查、联合企业办学等配套制度的制定与实施支撑“自主择业”政策的顺利开展，为毕业生就业提供必要的帮扶工作，发挥协作效应，提高政策实施效力，使政策转换的沉没成本和机会成本日益增高，从而逃避重大变革。

最后，适应性预期指人们对未来可能发生的预期是基于已有过去经验生成的，也就是说，群众对已有政策的欢迎程度将提升人们对建立在已有政策基础上的政策实施效果的正向预期，提升强化路径依赖的信念。在确立“自主择业”的就业政策后，后续有关政策的制定与实施能够顺利开展并获得大众认可，正是因为“自主择业”顺应了我国社会主义市场经济发展需要，在多方政策共同施行下切实改善了百姓的就业质量，所建立的政策带来良好预期，进一步强化了对“自主择业”制度的路径依赖。

（三）职业教育学生就业政策的动力机制分析

纵观新中国成立以来我国职业教育就业政策变迁过程，可以发现政策变迁呈现渐进性制度变迁中穿插断裂性制度变迁的特点，涵盖制度微调、制度转换、制度断裂三种变迁类型。

1.制度微调：为优化人力资本配置而驱动

从“统包统分”到“自主择业”的职业教育就业政策变迁呈现了制度微调特征。在此期间，职业教育学生就业政策总旋律仍为“政府统一分配”，只是在具体实施细则上出现细微变动。以中等专业毕业生就业调配方案制定为例，1954年有关规定要求学生毕业后由业务主管部门统一分配工作；1963年有关政策中则变为今后国家对于毕业生的分配工作将根据需要情况进行分配，且在确定工作前对毕业生的见习提出要求；1964年有关政策要求实行毕业生余缺调剂的办法，由国家统一掌控抽调学生名额，以解决一些部门和地方的临时需要；1980年有关政策将毕业生的分配权交付至各省、市、自治区，各地方政府自行分配。以上政策变迁仍在“统包统分”的制度框架内进行，为发挥人力资源最大效益，通过持续的制度微调促进中专毕业生在全国范围内的优化配置。

2.制度转换：由突发重大社会变动所导致

制度置换指当外部社会政治经济文化大环境发生突如其来的巨变时，旧的行动者会利用旧的制度框架去实现其新目标，使旧的制度服务于新目标。以包分配制度的转换为例，在计划经济时期，职业教育人才作为稀缺资源，其分配派遣由国家根据生产实践需要制定计划分层落实。20世纪60年代，职业教育毕业分配工作受到政治变动影响。当时为普及农村教育、锻炼青年，决策者在原有包分配的制度框架中，将无法安排进厂矿企业的中专技校毕业生和普通中学生一同作为知青上山下乡，要求职业教育毕业生在农村、基层等地当普通工人和普通农民，边工作边劳动。

3.制度断裂：因原有就业政策失灵所引起

当社会政治经济文化环境发生剧变引发冲突，旧制度遵循路径依赖导致政策失灵无法容纳、化解新冲突时，制度路径转向出现，形成新旧制度之间的断裂。我国职业教育学生就业政策断裂主要为突变型。20世纪80年代初期，由于待业人数庞大，基于先前的计划分配制度，不少部门人员出现冗余，就业矛盾严峻，亟须通过大力发展民营经济缓解就业矛盾。同时，仍需通过发展职业教育提高劳动力素质，但待就业人数远超出国家可派遣数。在多重冲突下，1980年中共中央发布《关于转发全国劳动就业会议文件的通知》，提出改革中等职业教育，对于新举办的职业技术学校，毕业生不采取统一分配的办法，由劳动部门（或劳动服务公司）推荐，经用人单位考核，择优录用，也可以自由选择职业。1986—1987年，国家又分别颁布文件对技工学校和中等专业学校毕业生就业制度进行改革，要求逐步将包分配改为不包分配，学校和劳动部门推荐就业后，由用人单位择优录用。以上两次制度断裂的目的在于减轻国家派遣压力，促进职业教育人才在市场自由流动。

五、职业教育学生就业政策改进策略

基于以上分析，在宏观上职业教育学生就业政策的改进必须基于当前以及今后一段时间政治、经济、文化方面的变化趋势进行，促进职业教育学生就业政策与国家政策体系变革之间的耦合，形成嵌套与衔接关系；在中观上，理性看待政策路径依赖所可能带来的影响，取长补短，延续可取部分，避免陷入被动路径依赖；在微观层面，需适应时势，坚持需求侧导向，深入供给侧改革，引入多元利益主体，科学参与政策的制定、实施与保障。

（一）宏观层面：主动将政策的顶层设计内嵌于宏观环境之下

从经济变革看，产业变革驱动职业教育毕业生的优化配置。信息技术的日益精进与广泛应用带来的产业数字化和数字产业化变革正如火如荼展开，使传统劳动力市场的用人需求发生翻天覆地的变化。从人口结构特征看，我国已步入老龄化社会，人口老龄化严重，且老龄化进程不断加快，养老服务需求逐步增大，养老产业市场日益庞大，对相应行业人力需求旺盛。从文化观念看，近几年我国一直倡导“高质量充分就业”目标，旨在通过不断优化就业环境、提高就业待遇、提升就业尊严、完善就业保障、缩小就业收入差距等有关“公平”与“效率”的改革，实现人们体面劳动，达成工作生活平衡，提高生活品质。以上深层结构变化趋势对劳动者数字技能水平、产业预见性、劳动环境等有具体隐性要求。因此，职业教育学生就业政策应根据社会政治、经济、文化等外部宏观环境的发展方向对人才需求产生的变化为导向，进行有侧重点的设计，倒逼职业教育前、中、后端人才培养环节的改革。在人才培养前端，要求各级各类职业教育学校或机构顺应数字化带来的产业结构变革，充分发挥数字经济的强劲就业吸纳能力，重构人才培养目标、定位、专业等，培育“懂技术、善变通、会创新、能带富”的新型技术技能人才。在人才培养中端，推动各级各类职业院校深化教育教学改革；在教学内容上紧跟生产一线最新技术，强调做中学，提供多元数字资源和模拟实训软件供学生选择使用，开设专门职业指导课程，帮助学生选择意向职业，制定职业生涯规划等加强职业认知。在人才培养后端，增强与企业联系，运用信息技术提高就业匹配效率，实现精准匹配；培养学生正确就业观，引导学生到基层、农村、中小微企业等人才缺口较大的地方就业创业。在用人需求端，对于积极响应以上趋势扩岗的用人单位，政府应给予相关政策、土地、金融、税收、社保等倾斜帮扶，提高企业积极性。

（二）中观层面：理性选择“路径依赖”，避免低效盲从

理性看待现有的职业教育学生就业制度，脱离低效“路径依赖”需先正确认识职业教育学生就业政策的特殊性。目前，我国职业教育学生就业政策散见于教育、人社等部门发布的文件、通知中，常以“普通高校毕业生”为主体，缺少独特性与针对性。职业教育是一种特色鲜明的类型教育，与普通教育在办学方向、覆盖人群、人才培养目标、教学方式等均存在异质性，故对就业政策的制定与实施也应彰显其特殊性。需从大职业教育观出发，制定更为全面、系统的职业教育学生就业政策。职业教育的办学方向为面向市场、服务发展和促进就业，以培养高素质技术技能人才为目标，提高劳动者素质和技术技能水平，促进就业创业。其教育对象覆盖全生命周期有技能学习需求的人群，教育内容涵盖就业前、在职、再就业培训以及其他职业性培训。因此，对于职业教育学生就业政策来说，其落脚点应为基于社会发展需要，对职业教育接受者这一生产要素进行优化配置，以政策的形式进行引导、帮扶，使个体通过就业实现社会价值和个人价值最大化，核心是劳动者知识技能水平和市场匹配的质与量。今后，职业教育学生就业政策的变迁方向应尤其注重以下几个方面。一是推动社会就业观念转变，引导树立正确的就业观，实现就业的自然分流，使就业结构日渐趋于合理。教育机构通过就业指导帮助学生从自身兴趣、爱好、特长等出发进行职业选择，形成职业理想和期望；政府等社会组织通过流媒体等宣传形式，向全社会传达渗透职业平等观念，消除职业歧视；用人单位则需规范雇佣合同，改善工作环境，完善劳动保障，提高就业待遇，健全晋升体系等，增强岗位对于年轻人的就业吸引力。二是加大对职业教育接受者创新创业的支持力度，通过创业创造更多就业岗位，扩大就业总量。鼓励职业教育学生到基层、农村等地就业创业，发挥知识技能优势，依托数字化发展农村电商等，带动地区经济发展，实现乡村振兴、共同富裕。

（三）微观层面：促进政策决策理念转型，创新“多元治理”和“开放决策”

我国政府强大的政策和资源调控能力为职业教育就业政策的制定与实施提供了有力保障。但是职业教育就业服务的公共产品属性和就业市场的盲目多变性决定了其政策制定必须依靠劳动者、高校、企业、非营利组织、市场以及政府协同参与，通过调动各利益主体的积极性，创新“多元治理”和“开放决策”的职业教育就业政策理念与模式，构建职业教育毕业生就业保障机制，实现高质量充分就业目标。首先，改变以往高校作为就业管理和服务单一主体的情况，鼓励相关利益主体参与到就业管理和服务过程，与培养单位合作，发挥紧密联系市场优势，提高人才资源的配置效率，增强人才“产品”与市场需求之间的适配性。其次，明确政府宏观指导、市场主导的劳动力市场目标模式。在社会主义市场经济体制下，一味通过政府要素投入以稳岗扩岗的策略并非可持续发展之策，长此以往将导致政府财政压力过重、后续压力增大等后果，而应转向市场机制自身对劳动力资源配置的基础性作用，政府通过发展战略和宏观经济政策的制定与实施，促进经济发展和产业结构转型升级，建立促进就业的宏观政策环境，共同构建可持续的职业教育就业政策体系。最后，合力提高技能人才待遇，完善社会保障体系。引导企业根据技能人才特点建立工资分配制度与增长机制，打破“天花板”限制并实现技能人才和专技人才、其他人才之间的贯通发展。社会保障体系要遵循“低水平和广覆盖”的原则，社会保障的支付水平不能高于社会生产力水平，社会保障覆盖范围为全社会劳动者的各项基本保险，尤其关注随着新业态、新经济等发展创生的新职业从业者，健全灵活就业人员社会保障机制。

综上所述，政策变迁既受到国内外经济、政治和社会因素的驱动，也受到文化观念变革的深刻影响。尤其在改革开放和市场化进程中，职业教育就业政策逐步形成了以市场需求为导向、注重个人选择和自主创业的就业模式。尽管如此，当前政策仍面临一定的挑战，特别是在促进职业教育毕业生与市场需求高度匹配、提高社会认可度等方面。未来，政策应更加注重多元主体的参与和市场导向的灵活性，以更好地应对新时代经济社会发展需求，进一步的政策优化应在强化政府支持的同时，促进教育与就业市场的深度融合，提升职业教育的社会认同感和就业质量。

（童小晨，华东师范大学职业教育与成人教育研究所博士研究生）